KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH
Về thí điểm mô hình trách nhiệm kép giữa cấp tỉnh và cấp xã, phường trong 24 tháng nhằm tạo đột phá về tổ chức thực thi, phân cấp, phân quyền và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia theo tinh thần NQ 57
Kính gửi: BAN CHÍNH SÁCH, CHIẾN LƯỢC TRUNG ƯƠNG
I. SỰ CẦN THIẾT CỦA ĐỀ XUẤT
Việt Nam đang bước vào một giai đoạn cải cách thể chế và tổ chức bộ máy có quy mô đặc biệt lớn. Từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp được vận hành trên phạm vi cả nước; sau sắp xếp đơn vị hành chính, cả nước còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh và 3.321 đơn vị hành chính cấp xã, gồm xã, phường và đặc khu. So với trước khi sắp xếp, số đơn vị hành chính cấp xã giảm 6.714 đơn vị, tương đương 66,91%; trong số 3.193 đơn vị cấp xã hình thành sau sắp xếp, 3.039 đơn vị đáp ứng tiêu chuẩn về diện tích và dân số, tương đương 95,18%. Đây không chỉ là sự thay đổi về địa giới hành chính mà là một sự thay đổi căn bản về cấu trúc thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
Cùng với việc tổ chức lại đơn vị hành chính, Quốc hội đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác lập nguyên tắc “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”, đồng thời quy định rõ cơ quan nhận phân cấp phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước cơ quan phân cấp về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Để đưa mô hình mới vào vận hành, Chính phủ đã công bố 28 nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương 2 cấp. Cấp xã vì vậy không còn đơn thuần là nơi tiếp nhận và thực hiện chỉ đạo của cấp trên, mà trở thành cấp chính quyền trực tiếp tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp và cung cấp các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu.
Sự thay đổi rất lớn về tổ chức và thẩm quyền nói trên làm xuất hiện một yêu cầu mới mà giai đoạn trước chưa đặt ra ở cùng mức độ: khi trách nhiệm thực thi được chuyển mạnh xuống cấp xã, cần có một cơ chế tương ứng để người đứng đầu cấp tỉnh trực tiếp nhìn thấy, kiểm chứng và chịu trách nhiệm về những điểm nghẽn trong quá trình thực thi ở cơ sở. Nếu chỉ phân quyền mà không rút ngắn khoảng cách thông tin giữa cấp tỉnh và cấp xã; nếu cấp xã phải chịu trách nhiệm về kết quả nhưng những nguyên nhân gây cản trở lại nằm ở quy định của tỉnh, cơ chế phối hợp liên ngành hoặc quy định của Trung ương; hoặc nếu người đứng đầu cấp tỉnh chỉ tiếp nhận thông tin thông qua hệ thống báo cáo hành chính, thì có nguy cơ hình thành một khoảng cách mới giữa quyền được giao – năng lực thực thi – thông tin thực tế – trách nhiệm cuối cùng.
Đây không phải là một giả định thuần túy về lý luận. Chính Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị đã thẳng thắn xác định: công tác xây dựng và thi hành pháp luật vẫn còn những hạn chế; có những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, chưa rõ ràng, cản trở việc thực thi; phân cấp, phân quyền chưa đủ mạnh; thủ tục hành chính còn rườm rà; đặc biệt, tổ chức thực thi pháp luật vẫn là khâu yếu, thiếu cơ chế phản ứng chính sách kịp thời, hiệu quả. Nghị quyết 66-NQ/TW đồng thời yêu cầu thường xuyên đánh giá hiệu quả của pháp luật sau ban hành, tăng cường đối thoại, tiếp nhận và xử lý khó khăn, vướng mắc của người dân, doanh nghiệp, địa phương, đồng thời xây dựng cơ chế nhận diện và tháo gỡ nhanh những “điểm nghẽn” có nguyên nhân từ quy định pháp luật.
Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng đã đặt ra yêu cầu rất rõ: đẩy mạnh phân cấp, phân quyền phải đi đôi với nâng cao trách nhiệm, bảo đảm nguồn lực và năng lực thực hiện; xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ, các bộ, địa phương; khắc phục chồng chéo; phân định rõ trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể; đề cao trách nhiệm cá nhân, nhất là người đứng đầu; đồng thời đánh giá cán bộ, công chức dựa trên kết quả thực hiện nhiệm vụ bằng sản phẩm cụ thể và sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp.
Đặc biệt, Nghị quyết Đại hội XIV của Đảng tiếp tục xác định một trong những đột phá chiến lược của nhiệm kỳ là đột phá mạnh mẽ về thể chế phát triển, nâng cao năng lực hoạch định và tổ chức thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương; phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương; xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Nghị quyết đồng thời khẳng định mọi chủ trương, chính sách phải xuất phát từ nhu cầu, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của Nhân dân, lấy hạnh phúc và sự hài lòng của Nhân dân làm thước đo và mục tiêu phấn đấu.
Trong cùng mạch đó, việc sơ kết 1 năm 6 tháng thực hiện Nghị quyết 57-NQ/TW về khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia năm 2026 cũng chỉ ra một vấn đề có ý nghĩa trực tiếp đối với đề xuất này: khâu yếu nhất vẫn là tổ chức thực hiện; cùng một điều kiện, nơi nào người đứng đầu trực tiếp chỉ đạo, tổ chức thực hiện quyết liệt thì tạo ra sản phẩm và kết quả cụ thể; nơi triển khai hình thức, chậm trễ, người đứng đầu chưa phát huy đầy đủ trách nhiệm thì chuyển biến hạn chế. Đây là một nhận định có giá trị thực tiễn rất lớn đối với việc thiết kế cơ chế trách nhiệm người đứng đầu trong giai đoạn mới.
Vì vậy, vấn đề đặt ra hiện nay không phải là có nên tiếp tục phân cấp, phân quyền hay không. Chủ trương này đã rất rõ. Vấn đề cần được thử nghiệm là: làm thế nào để biến trách nhiệm được phân cấp thành trách nhiệm thực tế; làm thế nào để người đứng đầu cấp tỉnh có thể trực tiếp trải nghiệm những điểm nghẽn tại cấp xã; và làm thế nào để những điểm nghẽn được phát hiện từ cơ sở nhanh chóng trở thành dữ liệu đầu vào cho việc điều chỉnh chính sách ở cấp tỉnh và Trung ương.
Từ yêu cầu đó, kiến nghị nghiên cứu thí điểm mô hình trách nhiệm kép giữa cấp tỉnh và cấp xã, phường trong thời hạn 24 tháng, trong đó Bí thư Tỉnh ủy, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Chủ tịch UBND tỉnh, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh và một số cán bộ lãnh đạo chủ chốt của tỉnh được phân công đồng thời trực tiếp chịu trách nhiệm lãnh đạo, điều hành tại một số xã, phường được lựa chọn làm địa bàn thí điểm. Mục đích không phải tạo thêm cấp chính quyền, không phải thay thế bộ máy cấp xã, cũng không phải tạo đặc quyền cho địa bàn thí điểm, mà là tạo ra một cơ chế thực nghiệm để rút ngắn khoảng cách giữa người ra quyết định cấp tỉnh với thực tiễn thực thi ở cơ sở.
II. BẢN CHẤT CỦA ĐỀ XUẤT: THỬ NGHIỆM TRÁCH NHIỆM, KHÔNG PHẢI THỬ NGHIỆM CHỨC DANH
Điểm cần nhấn mạnh là đề xuất này không nhằm tạo ra một chức danh hành chính mới và cũng không đặt vấn đề thay đổi ngay cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương. “Kiêm nhiệm” trong mô hình này chỉ là công cụ để tạo ra trách nhiệm trực tiếp, còn mục tiêu chính sách là kiểm nghiệm một phương thức quản trị mới.
Theo đó, trong một số tỉnh, thành phố được lựa chọn, một số xã, phường được xác định là địa bàn thí điểm. Bí thư Tỉnh ủy có thể đồng thời trực tiếp đảm nhiệm vai trò Bí thư Đảng ủy tại một xã, phường; Phó Bí thư Tỉnh ủy trực tiếp phụ trách một địa bàn khác; Chủ tịch UBND tỉnh đồng thời trực tiếp đảm nhiệm vai trò Chủ tịch UBND tại một xã, phường; các Phó Chủ tịch UBND tỉnh và một số lãnh đạo chủ chốt được phân công trực tiếp phụ trách các địa bàn còn lại. Việc bố trí cụ thể phải được thiết kế trên cơ sở pháp luật về tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức và các quy định có liên quan; trường hợp cần cơ chế đặc thù thì phải xác định rõ phạm vi, thời hạn và thẩm quyền cho phép thí điểm.
Lãnh đạo cấp tỉnh không trực tiếp làm thay toàn bộ công việc hằng ngày của bộ máy xã, phường. Bộ máy cấp xã vẫn vận hành theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định. Điểm khác biệt là người đứng đầu cấp tỉnh phải chịu trách nhiệm trực tiếp về một địa bàn cụ thể, trực tiếp theo dõi kết quả, trực tiếp nhận diện điểm nghẽn, trực tiếp yêu cầu các cơ quan thuộc thẩm quyền của tỉnh xử lý và trực tiếp chịu trách nhiệm về kết quả sau 24 tháng.
Như vậy, thay vì mô hình quản trị theo chuỗi “tỉnh chỉ đạo – xã thực hiện – xã báo cáo – tỉnh tổng hợp”, mô hình thí điểm tạo ra một vòng phản hồi ngắn hơn: thực tiễn tại xã – người đứng đầu trực tiếp nhận diện – xử lý tại tỉnh – điều chỉnh chính sách – đo lường kết quả – nhân rộng.
III. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ GIÁ TRỊ THỂ CHẾ CỦA MÔ HÌNH
Về bản chất, đây là một mô hình thử nghiệm quản trị theo kết quả. Trong phương thức quản lý truyền thống, trách nhiệm thường được phân chia theo quy trình: cơ quan A hoàn thành phần việc của A, cơ quan B hoàn thành phần việc của B, sau đó toàn bộ quy trình được báo cáo là hoàn thành. Nhưng đối với người dân và doanh nghiệp, kết quả cuối cùng không được đo bằng việc bao nhiêu cơ quan đã hoàn thành phần việc của mình, mà bằng câu hỏi đơn giản hơn: công việc của họ đã được giải quyết hay chưa, mất bao nhiêu thời gian, chi phí bao nhiêu và chất lượng phục vụ như thế nào.
Đây chính là khoảng cách giữa “trách nhiệm theo quy trình” và “trách nhiệm theo kết quả”. Nghị quyết 27-NQ/TW đã yêu cầu đánh giá cán bộ dựa trên sản phẩm cụ thể và sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp; Nghị quyết 66-NQ/TW yêu cầu chuyển mạnh sang tư duy kiến tạo phát triển, hành động vì lợi ích chung, giải quyết kịp thời khó khăn pháp lý và thường xuyên đánh giá hiệu quả của pháp luật sau khi ban hành.
Trong mô hình hiện nay, người dân và doanh nghiệp có thể trải nghiệm cùng một chính sách rất khác nhau giữa các địa bàn. PAPI 2024, một chương trình nghiên cứu do UNDP tại Việt Nam khởi xướng từ năm 2009, đo lường trải nghiệm và cảm nhận của người dân về quản trị và cung ứng dịch vụ công tại 63 tỉnh, thành phố thông qua tám nhóm nội dung, gồm tham gia của người dân ở cấp cơ sở, công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, kiểm soát tham nhũng, thủ tục hành chính công, cung ứng dịch vụ công, quản trị môi trường và quản trị điện tử. Việc PAPI phải duy trì một hệ thống đo lường rộng như vậy cho thấy chất lượng quản trị không thể chỉ được đánh giá bằng các chỉ tiêu nội bộ của cơ quan nhà nước mà cần được kiểm chứng từ trải nghiệm thực tế của người dân.
SIPAS 2024 cũng cho thấy mức độ hài lòng của người dân đối với việc xây dựng, tổ chức thực hiện chính sách có sự khác biệt đáng kể giữa các địa phương; chẳng hạn Hải Phòng đạt 90,59%, Thái Nguyên 90,19%, Bà Rịa – Vũng Tàu 90,09%, trong khi các địa phương khác có mức thấp hơn. Những khác biệt này không nên chỉ được nhìn dưới góc độ xếp hạng địa phương, mà cần được coi là nguồn dữ liệu để nghiên cứu vì sao cùng một hệ thống pháp luật và thể chế quốc gia nhưng năng lực thực thi và trải nghiệm của người dân lại khác nhau giữa các địa bàn.
Đề xuất trách nhiệm kép cấp tỉnh – cấp xã nhằm tạo ra một “phòng thí nghiệm thể chế” để trả lời chính câu hỏi đó. Nếu một người đứng đầu cấp tỉnh trực tiếp chịu trách nhiệm về một xã, phường trong 24 tháng, họ sẽ không chỉ nhận được báo cáo về tình trạng giải quyết thủ tục, đất đai, đầu tư, xây dựng, giáo dục, y tế, an sinh, môi trường hay trật tự đô thị; họ sẽ trực tiếp nhìn thấy quy định nào đang gây chậm trễ, cơ quan nào đang tạo ra độ trễ, dữ liệu nào chưa được liên thông, thẩm quyền nào đang bị phân tán và nguồn lực nào đang không đến đúng nơi cần đến.
Giá trị quan trọng nhất của mô hình vì vậy không phải là “lãnh đạo cấp tỉnh xuống xã”, mà là đưa thực tiễn cấp xã trở thành dữ liệu trực tiếp của quá trình hoạch định chính sách cấp tỉnh và Trung ương.
IV. MỤC TIÊU THÍ ĐIỂM
Mục tiêu tổng quát của chương trình là kiểm nghiệm trong thời hạn 24 tháng một phương thức tổ chức trách nhiệm mới, trong đó người đứng đầu cấp tỉnh được gắn trực tiếp với kết quả quản trị của một số đơn vị cấp xã, qua đó rút ngắn khoảng cách giữa hoạch định chính sách và tổ chức thực thi, nâng cao hiệu lực của phân cấp, phân quyền, phát hiện điểm nghẽn thể chế và xây dựng mô hình quản trị có khả năng nhân rộng.
Các mục tiêu cụ thể gồm: thứ nhất, đo lường được mức thay đổi về thời gian, chi phí và chất lượng giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp tại địa bàn thí điểm; thứ hai, xác định được những điểm nghẽn có nguyên nhân từ quy định pháp luật, cơ chế phân cấp, quy trình nội bộ, dữ liệu, nhân lực hoặc nguồn lực; thứ ba, kiểm nghiệm mức độ tác động của trách nhiệm trực tiếp của người đứng đầu đối với tốc độ và chất lượng thực thi; thứ tư, hình thành cơ chế phản hồi chính sách từ cấp xã lên cấp tỉnh và Trung ương; thứ năm, sau 24 tháng có đủ dữ liệu để quyết định việc nhân rộng, điều chỉnh hoặc chấm dứt mô hình.
V. QUY MÔ VÀ CÁCH THỨC LỰA CHỌN ĐỊA BÀN
Đề xuất lựa chọn một số tỉnh, thành phố đại diện cho các điều kiện phát triển khác nhau, không lựa chọn toàn bộ 34 tỉnh, thành phố ngay từ đầu. Trong mỗi địa phương có thể lựa chọn từ 5 đến 10 xã, phường, tùy quy mô và khả năng tổ chức, với tổng số địa bàn thí điểm đủ lớn để tạo ra dữ liệu so sánh nhưng vẫn đủ nhỏ để có thể quản trị như một chương trình thử nghiệm.
Việc lựa chọn địa bàn cần dựa trên “bài toán quản trị” thay vì chỉ dựa trên thành tích. Có thể lựa chọn các nhóm gồm xã nông nghiệp; xã đang đô thị hóa nhanh; phường trung tâm đô thị; phường có khu công nghiệp; địa bàn có nhiều dự án đầu tư; địa bàn có vướng mắc lớn về đất đai, quy hoạch; địa bàn có dân số lớn; địa bàn có yêu cầu cao về y tế, giáo dục, an sinh; địa bàn khó khăn; và địa bàn có điều kiện phát triển mạnh về khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số.
Việc lựa chọn như vậy cho phép chương trình không chỉ trả lời “mô hình có hiệu quả hay không”, mà còn trả lời câu hỏi quan trọng hơn: mô hình hiệu quả trong điều kiện nào và đối với loại vấn đề nào.
VI. CƠ CHẾ TRÁCH NHIỆM VÀ HAI CẤP ĐỘ CẢI CÁCH
Thí điểm cần được triển khai đồng thời ở hai cấp độ. Ở cấp độ thứ nhất, tại xã, phường, người lãnh đạo cấp tỉnh được giao một “địa chỉ trách nhiệm” cụ thể. Mỗi địa bàn phải xây dựng đường cơ sở trong ba tháng đầu, ghi nhận thời gian xử lý hồ sơ, tỷ lệ đúng hạn, số hồ sơ quá hạn, số lần người dân phải đi lại, số giấy tờ phải cung cấp, thời gian giải quyết các nhóm việc về đất đai, xây dựng, đầu tư, đăng ký kinh doanh, dịch vụ công, giải ngân, xử lý phản ánh và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp. Sau đó, mỗi địa bàn phải xây dựng “bản đồ điểm nghẽn thực thi”, trong đó từng điểm nghẽn phải được xác định nguyên nhân, cơ quan chịu trách nhiệm, thời hạn xử lý và kết quả đầu ra.
Ở cấp độ thứ hai, các điểm nghẽn phát hiện tại xã phải được chuyển thành dữ liệu cải cách ở cấp tỉnh và Trung ương. Nếu một thủ tục không cần thiết thì phải nghiên cứu loại bỏ; nếu một quy trình thuộc thẩm quyền tỉnh gây chậm thì tỉnh phải sửa; nếu nguyên nhân nằm ở sự phối hợp giữa các sở, ngành thì phải tái thiết kế quy trình; nếu nguyên nhân nằm ở pháp luật Trung ương thì phải hình thành kiến nghị sửa đổi; nếu nguyên nhân nằm ở thiếu dữ liệu thì phải giải quyết bằng liên thông dữ liệu; nếu nguyên nhân nằm ở năng lực cán bộ thì phải đào tạo, điều chuyển hoặc thay đổi phương thức tổ chức. Như vậy, mỗi xã thí điểm không chỉ được xem là một đơn vị hành chính, mà là một phòng thí nghiệm thực thi chính sách.
VII. LỘ TRÌNH 24 THÁNG
Ba tháng đầu tiên là giai đoạn đo hiện trạng và xác lập đường cơ sở. Sáu tháng tiếp theo tập trung tháo gỡ những điểm nghẽn có thể xử lý ngay trong thẩm quyền của địa phương. Từ tháng thứ 10 đến tháng thứ 18, các giải pháp hiệu quả được chuẩn hóa thành quy trình, cơ chế phối hợp, dữ liệu dùng chung hoặc kiến nghị sửa đổi quy định. Sáu tháng cuối tập trung đánh giá độc lập, so sánh trước – sau và so sánh với các địa bàn đối chứng, đồng thời xác định các giải pháp có khả năng nhân rộng.
Điểm quan trọng là không nên chờ đến cuối năm thứ hai mới đánh giá. Cần đánh giá tại các mốc 6 tháng, 12 tháng, 18 tháng và 24 tháng. Trong đó, 6 tháng đầu nhằm xác định mô hình có tạo ra thay đổi về tốc độ xử lý hay không; 12 tháng nhằm xác định những cải cách nào có tính ổn định; 18 tháng nhằm kiểm nghiệm khả năng thể chế hóa; và 24 tháng nhằm đưa ra quyết định nhân rộng.
VIII. HỆ THỐNG ĐO LƯỜNG VÀ KẾT QUẢ DỰ KIẾN
Một trong những điều kiện quyết định thành công của chương trình là phải chuyển từ đánh giá bằng hoạt động sang đánh giá bằng kết quả. Không nên lấy số cuộc họp, số văn bản, số nhiệm vụ giao hoặc số sáng kiến làm thước đo chính. Các chỉ số cốt lõi phải là thời gian giải quyết công việc, chi phí tuân thủ, số lần người dân phải đi lại, tỷ lệ hồ sơ đúng hạn, tỷ lệ hồ sơ phải bổ sung, thời gian xử lý đất đai và xây dựng, thời gian giải quyết thủ tục đầu tư, tiến độ giải ngân, số dự án được tháo gỡ, mức độ hài lòng, mức độ tin tưởng vào khả năng giải quyết của chính quyền và số điểm nghẽn thể chế được xử lý.
Có thể đặt mục tiêu thí điểm theo hướng: giảm đáng kể thời gian xử lý đối với các nhóm thủ tục được lựa chọn; giảm số lần người dân và doanh nghiệp phải trực tiếp đi lại; giảm tỷ lệ hồ sơ phải bổ sung do nguyên nhân chủ quan; tăng tỷ lệ hồ sơ giải quyết đúng hạn; rút ngắn thời gian phản hồi kiến nghị; tăng mức độ hài lòng và tin tưởng của người dân; đồng thời xác định được một danh mục cụ thể các quy định, quy trình và cơ chế phối hợp cần sửa đổi. Các chỉ tiêu định lượng cuối cùng cần được xác định sau khi khảo sát đường cơ sở tại từng địa bàn, tránh đặt một tỷ lệ giảm cứng không phù hợp với đặc thù từng địa phương.
IX. ỨNG DỤNG DỮ LIỆU VÀ TRÍ TUỆ NHÂN TẠO
Chương trình cần được tổ chức như một hệ thống quản trị dựa trên dữ liệu. Mỗi địa bàn thí điểm nên có bảng điều hành số theo thời gian thực, trong phạm vi pháp luật cho phép, để người đứng đầu có thể nhìn thấy hồ sơ tồn đọng, hồ sơ quá hạn, phản ánh của người dân, tiến độ dự án, giải ngân, các điểm nghẽn liên ngành và các chỉ số dịch vụ công.
Trí tuệ nhân tạo có thể được sử dụng để phát hiện các điểm bất thường, dự báo hồ sơ có nguy cơ quá hạn, phân tích hàng nghìn phản ánh của người dân, nhận diện quy trình tạo ra độ trễ và so sánh hiệu quả giữa các địa bàn. Tuy nhiên, AI chỉ đóng vai trò công cụ phân tích và cảnh báo; trách nhiệm quyết định vẫn thuộc về con người. Điều này phù hợp với định hướng của Nghị quyết 57-NQ/TW và kết quả sơ kết năm 2026, trong đó khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số được xác định là động lực chủ yếu để nâng cao hiệu lực quản trị, nhưng đồng thời khâu tổ chức thực hiện vẫn được xác định là điểm yếu cần khắc phục.
X. KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC VÀ NGĂN NGỪA TÁC ĐỘNG NGƯỢC
Do mô hình tạo ra sự tập trung trách nhiệm cao vào người đứng đầu, kiểm soát quyền lực phải là một cấu phần ngay từ đầu chứ không phải biện pháp xử lý sau khi có vấn đề. Người được phân công thí điểm không được quyết định vượt quá thẩm quyền pháp luật; việc thay đổi quy trình phải được ghi nhận; không sử dụng chương trình để ưu tiên nguồn lực bất hợp lý cho một địa bàn hoặc doanh nghiệp; mọi quyết định phải có căn cứ và có thể kiểm tra, giám sát.
Cần thiết lập cơ chế giám sát của HĐND, Mặt trận Tổ quốc, cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và các cơ chế giám sát xã hội phù hợp. Các chỉ số kết quả cơ bản của địa bàn thí điểm cần được công khai ở mức phù hợp để người dân và doanh nghiệp có thể kiểm chứng. Nghị quyết 66-NQ/TW đặc biệt nhấn mạnh yêu cầu tăng cường kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, lợi ích nhóm, đồng thời phát huy vai trò giám sát, phản biện xã hội và sự tham gia thực chất của người dân, tổ chức, doanh nghiệp trong xây dựng và thi hành pháp luật.
Mục tiêu chiến lược và ý nghĩa của cơ chế thí điểm
Mục tiêu chiến lược của đề xuất không phải là tạo thêm một chức danh hành chính mới, cũng không đơn thuần là đưa cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh xuống trực tiếp điều hành một đơn vị cấp xã. Vấn đề cốt lõi cần giải quyết là khoảng cách giữa quyền quyết định, thông tin thực tiễn và trách nhiệm về kết quả trong tổ chức thực hiện chính sách. Trong điều kiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã được thiết lập, nếu chỉ tinh gọn đầu mối và phân định lại thẩm quyền mà chưa hình thành được một cơ chế đủ mạnh để bảo đảm người có thẩm quyền ở cấp tỉnh trực tiếp nhận biết, xử lý và chịu trách nhiệm về những vấn đề phát sinh tại cơ sở, thì nguy cơ tái xuất hiện tình trạng phân tán trách nhiệm, chậm phối hợp và kéo dài thời gian xử lý vẫn còn tồn tại. Vì vậy, việc thí điểm cơ chế lãnh đạo cấp tỉnh trực tiếp kiêm nhiệm hoặc được phân công chịu trách nhiệm đối với một số xã, phường trong thời hạn 24 tháng cần được nhìn nhận như một thí nghiệm về phương thức quản trị, nhằm kiểm chứng khả năng rút ngắn khoảng cách giữa nơi quyết định và nơi chính sách tác động trực tiếp đến người dân, doanh nghiệp.
Mục tiêu cuối cùng của thí điểm là hình thành một cơ chế quản trị lấy kết quả thực tế làm trung tâm, trong đó trách nhiệm của người đứng đầu không dừng ở việc ban hành chủ trương, tổ chức hội họp, phân công nhiệm vụ hoặc kiểm tra tiến độ, mà được gắn với sự thay đổi có thể đo lường được của một địa bàn cụ thể. Khi một lãnh đạo cấp tỉnh được giao trách nhiệm trực tiếp đối với một xã, phường, người đó phải có khả năng trả lời bằng dữ liệu và kết quả về những vấn đề căn bản của địa bàn: thủ tục nào đang chậm; dự án nào đang ách tắc; nguồn lực nào chưa được sử dụng; vấn đề nào thuộc thẩm quyền của xã; vấn đề nào cần tỉnh xử lý; quy định nào đang tạo ra chi phí không cần thiết cho người dân và doanh nghiệp; và sau một khoảng thời gian nhất định, những chỉ số nào đã được cải thiện. Qua đó, đánh giá cán bộ được chuyển dần từ đánh giá theo quá trình sang đánh giá theo sản phẩm, kết quả và tác động xã hội.
Về bản chất, cơ chế này nhằm tạo ra một “vòng phản hồi quản trị” ngắn hơn và trực tiếp hơn giữa thực tiễn cơ sở với cấp quyết định. Thay vì mô hình chủ yếu vận hành theo chiều từ trên xuống là Trung ương ban hành chủ trương, cấp tỉnh tổ chức thực hiện, cấp xã triển khai và người dân tiếp nhận, thí điểm sẽ tạo thêm một chiều ngược lại có tổ chức: những khó khăn phát sinh tại xã, phường được thu nhận trực tiếp, phân loại theo nguyên nhân, xác định rõ cơ quan và cấp có thẩm quyền xử lý, giải quyết ngay những vấn đề thuộc thẩm quyền, đồng thời tổng hợp những điểm nghẽn có tính hệ thống để đề xuất sửa đổi quy định, quy trình hoặc cơ chế phân cấp. Như vậy, cấp xã không chỉ là nơi cuối cùng thực hiện chính sách mà trở thành nơi kiểm nghiệm chính sách; còn cấp tỉnh không chỉ là cấp trung gian quản lý mà trở thành cấp chịu trách nhiệm chuyển hóa những vấn đề của cơ sở thành các quyết định quản trị và kiến nghị thể chế cụ thể.
Cơ chế đề xuất được xây dựng trên nguyên tắc quyền hạn phải đi cùng trách nhiệm, trách nhiệm phải đi cùng nguồn lực và tất cả phải được kiểm chứng bằng kết quả. Phân cấp, phân quyền chỉ thực sự có ý nghĩa khi cấp được giao quyền có đủ điều kiện thực hiện, đồng thời có cá nhân và cơ quan chịu trách nhiệm rõ ràng trước pháp luật và trước nhân dân về kết quả. Tương tự, việc đề cao trách nhiệm người đứng đầu không thể chỉ dừng ở yêu cầu “tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo”, mà phải tạo ra một địa bàn, một mục tiêu, một hệ thống chỉ số và một thời hạn đủ cụ thể để có thể xác định mức độ hoàn thành. Đây cũng là cách cụ thể hóa yêu cầu chuyển từ quản lý hành chính sang quản trị phát triển, từ kiểm soát đầu vào sang kiểm soát kết quả và từ đánh giá hoạt động của bộ máy sang đánh giá giá trị mà bộ máy tạo ra cho người dân và doanh nghiệp.
Điểm mới quan trọng của thí điểm là xử lý đồng thời hai vấn đề thường tách rời trong cải cách hành chính. Một mặt, cơ chế này làm rõ trách nhiệm ở cấp thực thi thông qua việc gắn người đứng đầu cấp tỉnh với một địa bàn cụ thể. Mặt khác, nó tạo ra một kênh để phát hiện các điểm nghẽn thể chế từ chính nơi chúng phát sinh. Một thủ tục kéo dài tại xã có thể không phải do cán bộ xã yếu, mà do thẩm quyền chưa được phân cấp đầy đủ; một dự án chậm có thể không phải do nhà đầu tư thiếu năng lực, mà do sự chồng chéo giữa nhiều quy định; một chính sách không đạt hiệu quả có thể không phải do địa phương không quyết liệt, mà do thiết kế chính sách chưa phù hợp với điều kiện thực tế. Nếu không có một cơ chế kết nối trực tiếp giữa cơ sở với cấp có khả năng xử lý những nguyên nhân này, các vấn đề sẽ tiếp tục được giải quyết theo từng vụ việc, trong khi nguyên nhân hệ thống vẫn tồn tại.
Do đó, thí điểm phải hướng tới việc phá vỡ ba điểm nghẽn lớn nhất trong tổ chức thực thi hiện nay. Thứ nhất là điểm nghẽn về thông tin, khi thông tin từ cơ sở phải đi qua nhiều tầng trước khi đến được người có khả năng quyết định. Thứ hai là điểm nghẽn về trách nhiệm, khi một vấn đề liên quan đến nhiều cơ quan nhưng không có một chủ thể chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả. Thứ ba là điểm nghẽn về phản hồi chính sách, khi những bất cập trong thực tiễn không được chuyển hóa đủ nhanh thành điều chỉnh về quy định, quy trình, phân cấp hoặc nguồn lực. Cơ chế lãnh đạo cấp tỉnh trực tiếp phụ trách một địa bàn có thể tạo ra một “đường truyền trách nhiệm” ngắn hơn: vấn đề phát sinh tại cơ sở được nhận diện trực tiếp; quyền hạn và nguồn lực được huy động ở cấp có thẩm quyền; kết quả được đo lường; nguyên nhân hệ thống được tổng hợp; và những vấn đề vượt thẩm quyền được chuyển thành kiến nghị thể chế có căn cứ thực tiễn.
Về phương diện chiến lược, đây cũng là một cách kiểm nghiệm mô hình “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” trong điều kiện mới. Nếu địa phương được giao nhiều quyền hơn nhưng trách nhiệm vẫn được phân tán, cải cách phân cấp có thể chỉ tạo ra sự dịch chuyển công việc từ cấp trên xuống cấp dưới. Ngược lại, nếu quyền hạn được giao cùng với trách nhiệm cá nhân, nguồn lực, dữ liệu và cơ chế giám sát, phân cấp sẽ trở thành động lực nâng cao năng lực quản trị. Vì vậy, thí điểm không nhằm chứng minh rằng một lãnh đạo cấp tỉnh có thể làm thay công việc của một xã, mà nhằm kiểm chứng một giả thuyết quản trị quan trọng hơn: khi người có quyền quyết định cao hơn đồng thời chịu trách nhiệm trực tiếp đối với kết quả ở một địa bàn cụ thể, liệu tốc độ giải quyết vấn đề, chất lượng phối hợp liên ngành, khả năng phát hiện điểm nghẽn thể chế và mức độ hài lòng của người dân có được cải thiện rõ rệt hay không.
Để bảo đảm thí điểm không trở thành sự tập trung quyền lực tùy tiện, cơ chế này phải đồng thời tuân thủ nguyên tắc kiểm soát quyền lực, minh bạch và có thể truy xuất trách nhiệm. Người được phân công trực tiếp phụ trách địa bàn không được sử dụng vị trí để tạo ưu tiên bất hợp lý cho địa phương, doanh nghiệp hoặc cá nhân; mọi quyết định phải được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật hoặc trong phạm vi cơ chế đặc thù được cấp có thẩm quyền cho phép thí điểm. Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc, cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và cộng đồng dân cư phải có cơ chế giám sát phù hợp. Như vậy, mục tiêu của thí điểm không phải là tập trung quyền lực vào một cá nhân, mà là làm cho quyền lực hiện có được gắn với trách nhiệm rõ hơn, đồng thời tăng khả năng kiểm soát đối với việc sử dụng quyền lực.
Một yêu cầu quan trọng khác là phải xem đây là một thí nghiệm thể chế có thời hạn, có đường cơ sở và có phương pháp đánh giá trước khi triển khai. Trong ba tháng đầu phải xác lập dữ liệu nền của từng địa bàn; trong giai đoạn tiếp theo tập trung xử lý các điểm nghẽn có thể giải quyết ngay; từ giữa kỳ tiến hành chuẩn hóa những cách làm hiệu quả; cuối kỳ thực hiện đánh giá độc lập để xác định những cơ chế nào tạo ra kết quả thực chất. Các chỉ số đánh giá cần tập trung vào thời gian giải quyết thủ tục, tỷ lệ hồ sơ đúng hạn, số lần người dân và doanh nghiệp phải bổ sung hoặc đi lại, thời gian xử lý các dự án và công việc liên ngành, mức độ giải ngân, số điểm nghẽn được tháo gỡ, mức độ hài lòng và niềm tin của người dân, đồng thời quan trọng nhất là số vấn đề mang tính thể chế được phát hiện và được chuyển hóa thành thay đổi về quy định hoặc phương thức tổ chức thực hiện.
Nếu kết quả sau 24 tháng cho thấy các địa bàn thí điểm có sự cải thiện đáng kể so với đường cơ sở và so với các địa bàn tương đồng không thí điểm, Việt Nam sẽ có được một bằng chứng thực nghiệm để tiếp tục đổi mới phương thức đánh giá và phân công trách nhiệm của người đứng đầu. Nếu kết quả không đạt, cơ chế có thể được điều chỉnh hoặc chấm dứt mà không làm thay đổi căn bản cấu trúc chính quyền địa phương. Giá trị lớn nhất của thí điểm vì vậy không nằm ở việc duy trì mô hình “kiêm nhiệm” sau hai năm, mà ở khả năng tạo ra dữ liệu và bằng chứng để trả lời một câu hỏi có ý nghĩa chiến lược đối với quá trình cải cách hiện nay: làm thế nào để biến phân cấp, tinh gọn bộ máy và chuyển đổi số thành năng lực thực thi thực tế, nơi người dân có thể nhận thấy sự thay đổi trong đời sống hằng ngày.
Xét ở tầng sâu hơn, cơ chế này có thể được xem như một bước thử nghiệm để chuyển phương thức quản trị quốc gia từ mô hình “truyền đạt và kiểm tra” sang mô hình “giao quyền, chịu trách nhiệm, đo kết quả và học hỏi từ thực tiễn”. Khi đó, xã, phường không còn chỉ là mắt xích cuối cùng của hệ thống hành chính mà trở thành điểm thu nhận tín hiệu trực tiếp từ xã hội; tỉnh không chỉ là cấp tổ chức thực hiện mà trở thành trung tâm xử lý và chuyển hóa các vấn đề của cơ sở; còn Trung ương có thêm nguồn dữ liệu thực tiễn để điều chỉnh thể chế. Nếu được thiết kế đúng, đây không phải là một giải pháp tình thế cho một vài địa phương, mà có thể trở thành một phương thức thử nghiệm thể chế phù hợp với yêu cầu xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, lấy người dân và kết quả phát triển làm thước đo cuối cùng.
Phương án tổ chức thí điểm, chức danh kiêm nhiệm và lựa chọn địa bàn
Để bảo đảm đề xuất có khả năng kiểm chứng trong thực tiễn và tạo ra bằng chứng đủ tin cậy cho việc đánh giá, việc thí điểm cần được thực hiện tại thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh trong thời hạn 24 tháng. Đây là hai địa phương có quy mô lớn, mức độ đô thị hóa cao, cơ cấu kinh tế đa dạng, khối lượng công việc quản trị lớn và đang trực tiếp thực hiện những yêu cầu mới về phân cấp, phân quyền, tổ chức chính quyền địa phương hai cấp và chuyển đổi phương thức quản trị. Việc lựa chọn đồng thời Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh cũng cho phép kiểm nghiệm mô hình trong hai điều kiện phát triển khác nhau, qua đó hạn chế khả năng kết quả chỉ phản ánh đặc điểm riêng của một địa phương.
Mục tiêu của việc lựa chọn hai thành phố này không phải để triển khai đại trà cơ chế kiêm nhiệm, mà để xây dựng một quy mô thí điểm đủ lớn nhưng vẫn có khả năng kiểm soát. Mỗi thành phố lựa chọn khoảng 10 đơn vị cấp xã, phường làm địa bàn thí điểm, đồng thời lựa chọn một số đơn vị có điều kiện tương đồng làm địa bàn đối chứng. Các địa bàn thí điểm phải có tính đại diện về điều kiện phát triển, không tập trung vào những địa bàn thuận lợi nhất, mà phải bao gồm cả khu vực đô thị lõi, khu vực đô thị hóa nhanh, khu vực chuyển đổi từ nông thôn sang đô thị, khu vực có nhu cầu lớn về hạ tầng và đầu tư, khu vực có áp lực về dân số và an sinh xã hội, cũng như một số địa bàn đang tồn tại những điểm nghẽn về quy hoạch, đất đai, đầu tư, thủ tục hành chính hoặc phối hợp liên ngành. Việc lựa chọn như vậy nhằm kiểm chứng khả năng của cơ chế mới trong cả điều kiện bình thường và điều kiện có áp lực quản trị cao.
Cơ chế nhân sự cần được thiết kế theo hướng không làm thay đổi căn bản tổ chức bộ máy hiện hữu tại xã, phường và không tạo thêm một cấp chính quyền mới. Một số chức danh chủ chốt của Thành ủy và Ủy ban nhân dân thành phố được lựa chọn để đồng thời đảm nhận trách nhiệm lãnh đạo hoặc điều hành tại một đơn vị cấp xã, phường được chỉ định. Cụ thể, Bí thư Thành ủy được lựa chọn để kiêm nhiệm chức danh Bí thư Đảng ủy tại một đơn vị cấp xã, phường; Phó Bí thư Thường trực Thành ủy được lựa chọn để kiêm nhiệm chức danh Bí thư Đảng ủy tại một đơn vị khác; Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố được lựa chọn để kiêm nhiệm chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân tại một đơn vị; các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố được phân công trực tiếp phụ trách và, trong phạm vi cơ chế thí điểm được cấp có thẩm quyền cho phép, có thể kiêm nhiệm chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân tại các đơn vị còn lại.
Tuy nhiên, bản chất của cơ chế thí điểm không nằm ở việc một cá nhân đồng thời mang hai chức danh, mà nằm ở việc thiết lập trách nhiệm xuyên cấp đối với một địa bàn cụ thể. Vì vậy, trường hợp pháp luật hoặc quy định hiện hành chưa cho phép một cá nhân đồng thời giữ hai chức danh nêu trên thì cơ chế thí điểm có thể được thực hiện bằng hình thức phân công chính thức trách nhiệm trực tiếp đối với địa bàn, kèm theo thẩm quyền điều phối và nghĩa vụ chịu trách nhiệm về kết quả tương ứng. Trong mọi trường hợp, mục tiêu cần giữ nguyên là người được phân công phải có đủ thẩm quyền tiếp cận thông tin, điều phối nguồn lực và yêu cầu các cơ quan có liên quan xử lý những vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm; đồng thời phải chịu sự kiểm tra, giám sát và đánh giá bằng kết quả cụ thể. Như vậy, thí điểm không nhằm đưa lãnh đạo cấp thành phố xuống làm thay bộ máy cấp xã, mà nhằm đưa trách nhiệm của cấp thành phố xuống gắn trực tiếp với kết quả cuối cùng tại cấp xã.
Việc phân công địa bàn cho từng chức danh phải được thực hiện sau khi hoàn thành việc lựa chọn địa bàn thí điểm, không thực hiện theo hướng lựa chọn địa bàn phù hợp với từng cá nhân lãnh đạo. Trình tự này nhằm bảo đảm tính khách quan của thí nghiệm và hạn chế khả năng hình thành địa bàn “được chọn riêng” cho một người đứng đầu. Trước khi quyết định địa bàn chính thức, Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh cần xây dựng cơ sở dữ liệu nền cho từng đơn vị được xem xét, bao gồm quy mô dân số, tốc độ đô thị hóa, tình hình thu – chi ngân sách, số lượng và thời gian giải quyết thủ tục hành chính, tình trạng dự án đầu tư, quy hoạch và đất đai, hạ tầng kỹ thuật – xã hội, tình hình khiếu nại và phản ánh của người dân, chất lượng cung cấp dịch vụ công, mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp, năng lực đội ngũ cán bộ và những vấn đề liên ngành đang tồn tại. Trên cơ sở đó, các địa bàn được phân nhóm theo mức độ tương đồng và lựa chọn theo phương pháp bảo đảm có thể so sánh kết quả trước và sau thí điểm.
Đối với Thành phố Hồ Chí Minh, cơ cấu địa bàn thí điểm cần phản ánh đầy đủ tính đa dạng của một đô thị có quy mô lớn và không gian phát triển mở rộng. Nhóm địa bàn được lựa chọn cần bao gồm khu vực đô thị có mật độ cao; khu vực đô thị hóa nhanh; khu vực ngoại thành đang chuyển đổi mạnh; khu vực có các dự án hạ tầng và phát triển đô thị quy mô lớn; khu vực công nghiệp – logistics; khu vực kinh tế biển, sinh thái và du lịch; đồng thời phải có ít nhất một số địa bàn đang tồn tại những điểm nghẽn rõ rệt về quy hoạch, đất đai, đầu tư hoặc phối hợp giữa các ngành. Cơ cấu này cho phép kiểm chứng một vấn đề quan trọng: liệu cơ chế trách nhiệm xuyên cấp có tạo ra hiệu quả không chỉ ở những địa bàn đã có năng lực quản trị tốt, mà cả tại những nơi có vấn đề phức tạp và cần sự phối hợp của nhiều cấp, nhiều ngành.
Đối với Hà Nội, địa bàn thí điểm cần phản ánh đặc trưng đồng thời của đô thị lõi, đô thị mở rộng, khu vực ngoại thành và các hành lang phát triển mới. Việc lựa chọn nên bao gồm các phường có mật độ và áp lực quản trị đô thị cao; các khu vực đô thị hóa nhanh; các xã có tốc độ chuyển đổi không gian và cơ cấu kinh tế lớn; các địa bàn chịu áp lực về giao thông, hạ tầng, đất đai và phát triển đô thị; đồng thời lựa chọn một số địa bàn có điều kiện tương đồng nhưng không áp dụng cơ chế thí điểm để làm cơ sở so sánh. Hà Nội hiện cũng có các chương trình thí điểm về tổ chức và phát triển xã, phường; do đó, việc lựa chọn địa bàn trong đề xuất này cần được phối hợp về dữ liệu và phương pháp đánh giá nhưng phải phân biệt rõ mục tiêu. Nếu các thí điểm khác tập trung vào mô hình phát triển và tổ chức xã, phường thì thí điểm này tập trung vào phương thức truyền dẫn trách nhiệm, điều phối quyền lực và tổ chức thực thi chính sách.
Để tránh biến cơ chế thí điểm thành sự tập trung quyền lực vào một cá nhân, việc giao trách nhiệm xuyên cấp phải đi kèm với các giới hạn và cơ chế kiểm soát rõ ràng. Người được giao trách nhiệm không được sử dụng vị trí để tạo ra ưu đãi riêng cho địa bàn, doanh nghiệp hoặc nhóm lợi ích; mọi quyết định về ngân sách, đầu tư, đất đai, tài sản công, quy hoạch và các lĩnh vực có nguy cơ phát sinh xung đột lợi ích phải tuân thủ đầy đủ quy định pháp luật và cơ chế giám sát hiện hành. Những vấn đề vượt thẩm quyền phải được chuyển thành kiến nghị hoặc quyết định ở cấp có thẩm quyền, không được xử lý bằng chỉ đạo hành chính vượt quy định. Cơ chế kiểm tra, giám sát của tổ chức Đảng, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc, thanh tra, kiểm tra và các cơ quan có thẩm quyền phải được duy trì độc lập với trách nhiệm điều hành của người được thí điểm.
Một yêu cầu quan trọng là phải phân biệt rõ giữa “chịu trách nhiệm” và “làm thay”. Bộ máy xã, phường vẫn phải thực hiện đầy đủ chức năng theo quy định; cán bộ, công chức và người đứng đầu tại địa phương vẫn chịu trách nhiệm theo vị trí công tác. Người lãnh đạo cấp thành phố được giao trách nhiệm xuyên cấp không thay thế toàn bộ bộ máy thường xuyên, mà chịu trách nhiệm về việc tổ chức giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành, những điểm nghẽn vượt quá năng lực xử lý của cấp xã, đồng thời bảo đảm các quyết định của cấp thành phố được kiểm nghiệm bằng kết quả thực tế tại địa bàn. Đây chính là điểm phân biệt giữa cơ chế trách nhiệm xuyên cấp với việc tái tập trung quyền lực hoặc tổ chức một cấp chính quyền trung gian.
Mỗi địa bàn thí điểm phải được xây dựng một “hồ sơ trách nhiệm” ngay từ thời điểm bắt đầu, trong đó xác định rõ các vấn đề trọng tâm, mục tiêu 24 tháng, chỉ tiêu định lượng, nguồn lực được phép huy động, cơ quan phối hợp, thời hạn xử lý và cá nhân chịu trách nhiệm cuối cùng. Những chỉ tiêu này phải được công khai ở mức phù hợp để người dân và cơ quan giám sát có thể theo dõi. Các chỉ số cần tập trung vào kết quả thực chất như thời gian giải quyết thủ tục, tỷ lệ hồ sơ đúng hạn, số lần người dân và doanh nghiệp phải bổ sung hồ sơ, thời gian tháo gỡ các điểm nghẽn liên ngành, tiến độ thực hiện dự án, tỷ lệ giải ngân, mức độ cung cấp dịch vụ công trực tuyến, mức độ hài lòng của người dân, số vụ việc tồn đọng được giải quyết và số kiến nghị thể chế phát sinh từ thực tiễn được cấp có thẩm quyền tiếp nhận, xử lý.
Thời gian thí điểm 24 tháng được chia thành bốn giai đoạn. Ba tháng đầu dùng để thiết lập dữ liệu nền, xác định điểm nghẽn và hoàn thiện cơ chế phối hợp; từ tháng thứ tư đến tháng thứ chín tập trung xử lý các vấn đề có thể giải quyết ngay trong phạm vi thẩm quyền; từ tháng thứ mười đến tháng thứ mười tám đánh giá giữa kỳ, điều chỉnh phương thức tổ chức và kiểm nghiệm khả năng nhân rộng; sáu tháng cuối tiến hành đánh giá tổng thể và so sánh với địa bàn đối chứng. Việc đánh giá phải được thực hiện không chỉ theo tiêu chí “có hoàn thành nhiệm vụ hay không”, mà phải xác định được mức độ thay đổi so với trước thí điểm và so với các địa bàn không áp dụng cơ chế này.
Kết quả của thí điểm phải được phân thành ba khả năng. Trường hợp thứ nhất, nếu kết quả cho thấy thời gian xử lý công việc giảm đáng kể, chất lượng phối hợp liên ngành được cải thiện, số lượng điểm nghẽn giảm, mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp tăng và không phát sinh rủi ro đáng kể về kiểm soát quyền lực, có thể xem xét thể chế hóa một số yếu tố của mô hình. Trường hợp thứ hai, nếu kết quả tích cực nhưng còn hạn chế về phạm vi hoặc điều kiện áp dụng, cần tiếp tục điều chỉnh và mở rộng có kiểm soát. Trường hợp thứ ba, nếu cơ chế không tạo ra cải thiện rõ rệt hoặc làm phát sinh chi phí quản trị, xung đột thẩm quyền hoặc rủi ro kiểm soát quyền lực, phải chấm dứt hoặc thiết kế lại. Việc thí điểm vì vậy không đặt trước kết quả, mà đặt trước một phương pháp để tìm ra bằng chứng.
Với cách tổ chức này, Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh sẽ không chỉ là hai địa phương thực hiện một mô hình kiêm nhiệm cán bộ, mà trở thành hai “phòng thí nghiệm thể chế” để kiểm chứng một phương thức quản trị mới: rút ngắn đường truyền trách nhiệm từ cấp quyết định đến nơi chính sách được thực thi, gắn quyền hạn với một địa bàn cụ thể, gắn trách nhiệm cá nhân với kết quả đo được và đưa phản hồi từ cơ sở trở lại quá trình hoàn thiện thể chế. Nếu thí điểm thành công, giá trị có thể nhân rộng không nằm ở việc tất cả lãnh đạo cấp tỉnh đều phải kiêm nhiệm chức danh cấp xã, mà ở việc hình thành được một nguyên tắc quản trị mới: đối với những vấn đề quan trọng, phải xác định được một chủ thể có đủ quyền, đủ thông tin, đủ nguồn lực và chịu trách nhiệm đến cùng về kết quả cuối cùng.
XI. NHỮNG TÁC ĐỘNG CÓ THỂ ĐẠT ĐƯỢC
Nếu được tổ chức nghiêm túc, giá trị lớn nhất của chương trình không chỉ nằm ở việc một số xã, phường giải quyết công việc nhanh hơn. Tác động quan trọng hơn là chương trình có thể tạo ra một cơ chế mới để Nhà nước “học” từ chính quá trình thực thi.
Thứ nhất, Trung ương sẽ có một nguồn dữ liệu thực nghiệm về năng lực thực thi của cấp xã sau khi mô hình chính quyền địa phương 2 cấp đi vào hoạt động. Đây là vấn đề đặc biệt quan trọng khi cả nước đã giảm số đơn vị hành chính cấp xã từ 10.035 xuống còn 3.321, tức giảm 66,91%, đồng thời chuyển một khối lượng lớn nhiệm vụ xuống cấp cơ sở.
Thứ hai, mô hình có thể tạo ra một cơ chế phát hiện điểm nghẽn pháp luật từ dưới lên. Thay vì chỉ rà soát văn bản theo phương pháp hành chính, Nhà nước có thể nhìn thấy một quy định gây ra bao nhiêu ngày chậm trễ, bao nhiêu lần đi lại và bao nhiêu chi phí thực tế cho người dân và doanh nghiệp.
Thứ ba, mô hình tạo ra một cách đánh giá người đứng đầu bằng kết quả thực tế. Khi một người đứng đầu tỉnh đồng thời có một địa bàn cụ thể mà mình chịu trách nhiệm trong 24 tháng, việc đánh giá sẽ chuyển từ “đã chỉ đạo” sang “địa bàn đã thay đổi như thế nào”.
Thứ tư, mô hình có thể nâng chất lượng phân cấp, phân quyền. Bởi sau hai năm, Trung ương không chỉ biết rằng “đã phân quyền”, mà có thể biết quyền nào cấp xã thực hiện tốt, quyền nào cần thêm nguồn lực, quyền nào cần hướng dẫn, quyền nào cần giữ ở cấp tỉnh và quyền nào có thể tiếp tục phân cấp.
Thứ năm, chương trình có thể tạo ra một phương thức cải cách thể chế nhanh hơn: một vấn đề thực tế → một giải pháp thí điểm → dữ liệu đánh giá → sửa quy trình → sửa chính sách → nhân rộng. Đây chính là tinh thần “đứng trên mảnh đất thực tiễn” mà Nghị quyết 66-NQ/TW đặt ra cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật.
XII. VÌ SAO CHỈ CẦN THÍ ĐIỂM 24 THÁNG
Không nên coi 24 tháng là thời gian để xây dựng một cơ chế hành chính mới. 24 tháng phải được coi là thời gian của một thí nghiệm thể chế có kiểm soát. Sáu tháng đầu đủ để nhận diện phần lớn các điểm nghẽn trong quy trình; 12 tháng đủ để kiểm nghiệm những thay đổi về tổ chức và con người; 18 tháng đủ để nhận diện giải pháp có khả năng ổn định; và 24 tháng đủ để đánh giá liệu những thay đổi đó có thể chuyển hóa thành quy trình và thể chế hay không.
Ưu điểm của thời hạn 24 tháng là tạo ra áp lực cải cách nhưng không cho phép cơ chế thí điểm kéo dài vô thời hạn. Nếu không hiệu quả, mô hình có thể kết thúc mà không tạo ra một tầng hành chính mới. Nếu hiệu quả, các quy trình tốt có thể được chuẩn hóa và nhân rộng. Nếu hiệu quả một phần, có thể xác định chính xác yếu tố nào tạo ra kết quả và yếu tố nào không.
Điều quan trọng nhất là 24 tháng phải được coi là thời hạn để tạo bằng chứng, không phải thời hạn để tạo thành tích.
XIII. KIẾN NGHỊ
Từ những phân tích trên, kính đề nghị Ban Chính sách, Chiến lược Trung ương xem xét đưa nội dung “thí điểm mô hình trách nhiệm kép giữa cấp tỉnh và cấp xã, phường trong 24 tháng” vào chương trình nghiên cứu, tham mưu chính sách về đổi mới tổ chức thực thi, phân cấp, phân quyền và nâng cao năng lực quản trị quốc gia.
Đề nghị nghiên cứu lựa chọn một số tỉnh, thành phố có điều kiện phát triển khác nhau; mỗi địa phương lựa chọn một số xã, phường theo các nhóm bài toán quản trị khác nhau; nghiên cứu cơ chế để Bí thư Tỉnh ủy, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Chủ tịch UBND tỉnh, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh và một số cán bộ lãnh đạo chủ chốt trực tiếp chịu trách nhiệm tại các địa bàn thí điểm trong thời hạn 24 tháng; đồng thời xác định rõ phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền, cơ chế phối hợp, chế độ giám sát, hệ thống chỉ số đánh giá và cơ chế tổng kết.
Đề nghị không xem đây là một chương trình thi đua hoặc một mô hình tổ chức hành chính mới, mà xác định đây là một chương trình thử nghiệm chính sách có kiểm soát, có đường cơ sở, địa bàn đối chứng, chỉ số đo lường, đánh giá giữa kỳ và đánh giá độc lập cuối kỳ.
Đề nghị sau 24 tháng tổ chức tổng kết ở cấp Trung ương, trên cơ sở dữ liệu định lượng và định tính, để quyết định một trong ba hướng: thể chế hóa và nhân rộng; điều chỉnh và tiếp tục thử nghiệm có giới hạn; hoặc chấm dứt nếu không chứng minh được hiệu quả.
XIV. KẾT LUẬN
Việt Nam đã thực hiện một bước cải cách rất lớn khi chuyển sang mô hình chính quyền địa phương 2 cấp và giảm 66,91% số đơn vị hành chính cấp xã. Đây là thay đổi về cấu trúc quản trị có quy mô rất lớn. Tuy nhiên, tinh gọn bộ máy và phân cấp thẩm quyền mới chỉ tạo ra điều kiện cần. Điều kiện đủ là phải chứng minh được rằng quyền lực được phân cấp có thực sự chuyển hóa thành năng lực giải quyết công việc nhanh hơn, tốt hơn và gần dân hơn hay không.
Các nghị quyết quan trọng của Đảng trong giai đoạn hiện nay đã tạo ra một chuỗi định hướng rất rõ: Nghị quyết 27-NQ/TW yêu cầu phân cấp, phân quyền gắn với trách nhiệm người đứng đầu và kết quả cụ thể; Nghị quyết 66-NQ/TW xác định tổ chức thực thi pháp luật vẫn là khâu yếu và yêu cầu xây dựng cơ chế phản ứng chính sách, thường xuyên đánh giá hiệu quả pháp luật sau ban hành; Nghị quyết 57-NQ/TW đặt khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số vào vị trí động lực chủ yếu của mô hình phát triển và đồng thời yêu cầu khắc phục điểm yếu về tổ chức thực hiện; Nghị quyết Đại hội XIV tiếp tục xác định đột phá thể chế và nâng cao năng lực hoạch định, tổ chức thực hiện, phân cấp, phân quyền và quản trị quốc gia hiện đại là những nhiệm vụ chiến lược của giai đoạn mới.
Trong bối cảnh đó, đề xuất trách nhiệm kép cấp tỉnh – cấp xã không nhằm tạo thêm quyền lực mà nhằm làm cho trách nhiệm trở nên cụ thể hơn; không nhằm đưa cấp tỉnh xuống thay cấp xã mà nhằm đưa thực tiễn cấp xã lên trực tiếp với người đứng đầu cấp tỉnh; không nhằm tạo ra một cơ chế đặc quyền mà nhằm tạo ra một phòng thí nghiệm thể chế có thời hạn; không nhằm chứng minh một cá nhân giỏi mà nhằm chứng minh một phương thức quản trị có hiệu quả hay không.
Giá trị lớn nhất của mô hình là tạo ra một đường phản hồi ngắn giữa chính sách và đời sống. Khi người đứng đầu cấp tỉnh trực tiếp chịu trách nhiệm về một xã, phường, một hồ sơ chậm không còn chỉ là một con số trong báo cáo; một quy định bất hợp lý không còn chỉ là một kiến nghị chung; một điểm nghẽn liên ngành không còn dễ dàng bị đẩy từ cơ quan này sang cơ quan khác. Nó trở thành một vấn đề cụ thể của một địa bàn cụ thể, có người chịu trách nhiệm cụ thể và có thời hạn giải quyết cụ thể.
Sau 24 tháng, điều cần tìm kiếm không phải là câu trả lời rằng một Bí thư hay một Chủ tịch tỉnh có thể làm Chủ tịch một xã tốt đến đâu. Điều cần tìm kiếm là một câu trả lời có ý nghĩa lớn hơn đối với quốc gia:
Khi trách nhiệm của người đứng đầu được gắn trực tiếp với một địa bàn cơ sở, liệu tốc độ thực thi, chất lượng quản trị và sự hài lòng của người dân có thay đổi một cách có thể đo lường được hay không?
Nếu câu trả lời là có, Việt Nam sẽ có thêm một bằng chứng thực nghiệm quan trọng để tiếp tục cải cách thể chế, hoàn thiện phân cấp, phân quyền và xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Nếu câu trả lời chưa rõ, dữ liệu của 24 tháng thí điểm vẫn cho phép xác định chính xác những điều kiện cần thiết để cải cách tiếp tục đi đúng hướng.
Đây là lý do đề xuất chỉ xin một khoảng thời gian 24 tháng: không phải để tạo ra một cơ chế mới lâu dài, mà để tạo ra bằng chứng đủ mạnh cho một quyết định thể chế lâu dài.
Kính đề nghị Ban Chính sách, Chiến lược Trung ương xem xét, nghiên cứu đánh giá khả năng triển khai thí điểm.