KIẾN NGHỊ

Về việc đổi mới phương pháp lập pháp trong quá trình rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm

Kính gửi: Bộ Tư pháp

Trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia, Đảng và Nhà nước đã xác định hoàn thiện thể chế là một trong những nhiệm vụ trọng tâm. Tinh thần đó được thể hiện xuyên suốt trong các chủ trương của Đảng về xây dựng nền hành chính phục vụ, cải cách thể chế, cải cách thủ tục hành chính, phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số, trong đó nhấn mạnh yêu cầu lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm của quá trình phát triển.

Nhân dịp Bộ Tư pháp đang chủ trì rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật, tôi xin trân trọng kiến nghị nghiên cứu bổ sung một nội dung có tính nền tảng: **đổi mới phương pháp lập pháp**, coi đây là một nhiệm vụ cải cách thể chế song hành với việc sửa đổi các quy định cụ thể.

I. Cơ sở của kiến nghị

1. Cơ sở chính trị

Các chủ trương của Đảng trong thời gian qua đều hướng tới xây dựng một Nhà nước kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động, phục vụ Nhân dân; đổi mới tư duy quản trị quốc gia; hoàn thiện thể chế để giải phóng nguồn lực, khuyến khích đổi mới sáng tạo và nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp.

Điều này đặt ra yêu cầu không chỉ sửa đổi từng quy định pháp luật, mà còn phải đổi mới phương pháp xây dựng pháp luật để bảo đảm các chủ trương của Đảng được chuyển hóa đầy đủ thành chính sách và đi vào cuộc sống.

2. Cơ sở pháp lý

Hiến pháp năm 2013 xác định Nhà nước bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân; quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật; mọi hoạt động của Nhà nước phải hướng tới phục vụ Nhân dân.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định việc xây dựng pháp luật phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch và phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước.

Tuy nhiên, các nguyên tắc hiện hành chủ yếu quy định về chất lượng pháp lý của văn bản mà chưa nhấn mạnh đầy đủ yêu cầu thiết kế chính sách từ nhu cầu của người dân, doanh nghiệp và kết quả phục vụ mà chính sách phải đạt được.

3. Cơ sở lý luận

Pháp luật không chỉ là công cụ quản lý nhà nước mà còn là công cụ tạo lập giá trị công.

Trong quản trị hiện đại, chất lượng của một chính sách không chỉ được đánh giá bởi tính hợp pháp, mà còn bởi khả năng giải quyết vấn đề thực tiễn, giảm chi phí xã hội, nâng cao hiệu quả quản trị và tạo điều kiện cho phát triển.

Nếu điểm xuất phát của hoạt động lập pháp là nhu cầu quản lý của bộ máy thì quy định sẽ có xu hướng gia tăng điều kiện, thủ tục và cơ chế kiểm soát.

Ngược lại, nếu điểm xuất phát là nhu cầu hợp pháp của người dân và doanh nghiệp thì quy định sẽ trở thành công cụ để tổ chức bộ máy phục vụ mục tiêu đó.

4. Cơ sở thực tiễn

Qua thực tiễn triển khai nhiều chủ trương cải cách, có thể nhận thấy khoảng cách giữa chủ trương và kết quả thực hiện vẫn còn đáng kể.

Không ít chủ trương khi đi vào quá trình xây dựng nghị định, thông tư và hướng dẫn thực hiện đã phát sinh thêm điều kiện, quy trình và thủ tục. Nguyên nhân không chỉ đến từ sự chồng chéo của pháp luật, mà còn từ phương pháp xây dựng quy định chủ yếu dựa trên góc nhìn quản lý của từng cơ quan.

Mỗi cơ quan đều tối ưu hóa phạm vi quản lý của mình. Tuy nhiên, tổng hợp các yêu cầu quản lý riêng lẻ lại có thể làm tăng chi phí tuân thủ của người dân và doanh nghiệp.

Điểm nghẽn vì vậy không chỉ nằm ở nội dung của từng quy định mà còn nằm ở phương pháp xây dựng quy định.

II. Kiến nghị

Đề nghị Bộ Tư pháp nghiên cứu bổ sung nội dung **đổi mới phương pháp lập pháp** vào quá trình rà soát hệ thống pháp luật hiện nay.

Theo đó, việc rà soát không chỉ dừng ở các tiêu chí:

* tính hợp hiến;
* tính hợp pháp;
* tính thống nhất;
* xử lý chồng chéo, mâu thuẫn;
* loại bỏ quy định không còn phù hợp.

Mà cần bổ sung các tiêu chí mới:

* Quy định này đang giải quyết vấn đề gì của người dân và doanh nghiệp?
* Kết quả đầu ra mà chính sách cam kết tạo ra là gì?
* Quy định này làm giảm hay làm tăng chi phí tuân thủ?
* Quy trình hiện nay đang thuận lợi cho người dân hay chủ yếu thuận lợi cho cơ quan quản lý?
* Có thể đạt cùng mục tiêu quản lý bằng phương án đơn giản hơn, minh bạch hơn và hiệu quả hơn hay không?

Đồng thời, nghiên cứu đổi mới cấu trúc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự:

**Thứ nhất**, xác định vấn đề thực tiễn cần giải quyết.

**Thứ hai**, xác định nhu cầu và quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp.

**Thứ ba**, xác định kết quả đầu ra của chính sách và các chỉ tiêu đánh giá.

**Thứ tư**, thiết kế cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước để đạt được kết quả đó.

**Thứ năm**, mới quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, thủ tục và cơ chế kiểm tra, giám sát.

III. Lợi ích của đề xuất

Nếu phương pháp lập pháp được đổi mới theo hướng trên sẽ tạo ra nhiều giá trị thực tiễn.

Thứ nhất, thu hẹp khoảng cách giữa chủ trương của Đảng với kết quả thực hiện trong thực tế.

Thứ hai, giảm đáng kể chi phí tuân thủ của người dân và doanh nghiệp.

Thứ ba, giảm tình trạng chồng chéo, phân tán trách nhiệm và đùn đẩy giữa các cơ quan quản lý.

Thứ tư, nâng cao chất lượng phối hợp trong bộ máy nhà nước.

Thứ năm, nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan ban hành và thực thi chính sách.

Thứ sáu, tạo môi trường pháp lý ổn định, minh bạch, thuận lợi hơn cho đầu tư, sản xuất, kinh doanh và đổi mới sáng tạo.

Quan trọng hơn, phương pháp này góp phần chuyển đổi tư duy quản trị từ **quản lý theo quy định (rule-centered)** sang **quản lý theo kết quả phục vụ (outcome-centered)**, trong đó pháp luật không chỉ là công cụ quản lý mà còn là công cụ tạo ra giá trị công và thúc đẩy phát triển.

Đợt rà soát hệ thống pháp luật hiện nay là cơ hội để Việt Nam không chỉ sửa đổi các quy định chồng chéo mà còn thực hiện một bước cải cách sâu hơn về phương pháp lập pháp.

Một hệ thống pháp luật hiện đại không chỉ cần đúng pháp lý mà còn phải đúng mục tiêu phát triển; không chỉ bảo đảm quản lý nhà nước mà còn phải phục vụ tốt hơn người dân và doanh nghiệp.

Việc đổi mới phương pháp lập pháp theo hướng lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm sẽ góp phần hiện thực hóa các chủ trương lớn của Đảng về hoàn thiện thể chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao năng lực quản trị quốc gia và tạo nền tảng thể chế cho giai đoạn phát triển mới của đất nước.

Kính mong Bộ Tư pháp nghiên cứu, xem xét và tiếp thu trong quá trình rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Xin trân trọng cảm ơn.


Điểm nghẽn của cải cách hành chính không nằm ở chủ trương, mà nằm ở tầng thực thi

Trong nhiều năm qua, lãnh đạo Đảng và Nhà nước liên tục đưa ra những chủ trương cải cách với mục tiêu giảm thủ tục hành chính, giảm chi phí xã hội và tạo thuận lợi hơn cho người dân, doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tế cho thấy khoảng cách giữa chủ trương và kết quả đạt được vẫn còn rất lớn. Không ít chính sách khi được triển khai đã không còn giữ được tinh thần ban đầu, thậm chí tạo ra những thủ tục mới, điều kiện mới và cách hiểu mới khiến người dân vẫn tiếp tục gặp khó khăn.

Điều đó cho thấy, điểm nghẽn lớn nhất của cải cách không nằm ở tầng hoạch định chính sách, cũng không nằm ở người dân, mà nằm ở tầng trung gian thực thi.

Khi một chủ trương được ban hành, việc triển khai phải đi qua nhiều bộ, ngành, địa phương và cơ quan chuyên môn. Mỗi cơ quan đều có hệ thống quy định, quy trình và trách nhiệm quản lý riêng. Trong quá trình cụ thể hóa chủ trương, các cơ quan thường có xu hướng đối chiếu với những quy định hiện hành để bảo đảm an toàn pháp lý và thuận lợi cho công tác quản lý. Vì vậy, thay vì đặt câu hỏi "Người dân cần gì?", bộ máy thường đặt câu hỏi "Quy định hiện nay cho phép đến đâu?".

Chính sự thay đổi hệ quy chiếu này làm cho tinh thần cải cách dần bị suy giảm. Mỗi cấp quản lý bổ sung thêm một điều kiện, một quy trình hay một bước kiểm soát nhằm giảm rủi ro cho chính mình. Kết quả cuối cùng là người dân chỉ được hưởng một phần lợi ích mà chủ trương ban đầu hướng tới.

Vấn đề cốt lõi nằm ở chỗ bộ máy vẫn lấy quy định làm trung tâm thay vì lấy nhu cầu của người dân làm trung tâm.

Trong một nền hành chính phục vụ, quy định không phải là mục tiêu cuối cùng mà là công cụ để phục vụ xã hội. Khi nhu cầu thực tiễn của người dân thay đổi, quy định cũng phải được rà soát, điều chỉnh và phối hợp để đáp ứng nhu cầu đó trong khuôn khổ pháp luật. Người dân không có nghĩa vụ phải tự tìm cách thích nghi với sự phân tán giữa các cơ quan quản lý. Trách nhiệm đó thuộc về chính bộ máy nhà nước.

Điều này có nghĩa là gánh nặng thích ứng cần được chuyển từ người dân sang cơ quan quản lý. Người dân chỉ cần trình bày nhu cầu hợp pháp của mình. Phần còn lại là trách nhiệm của các bộ, ngành và địa phương trong việc phối hợp, rà soát, điều chỉnh quy trình, thống nhất cách hiểu và tháo gỡ những xung đột giữa các quy định để bảo đảm người dân được giải quyết công việc một cách đúng pháp luật, đầy đủ, hợp lý và thuận lợi nhất.

Một nền hành chính hiện đại không thể đánh giá thành công bằng việc cơ quan quản lý vận hành thuận lợi hơn, mà phải được đánh giá bằng việc người dân và doanh nghiệp thực hiện thủ tục nhanh hơn, đơn giản hơn, ít tốn kém hơn và đạt được đúng mục tiêu mà chính sách hướng tới.

Nói cách khác, lấy người dân làm trung tâm không phải là một khẩu hiệu hành chính. Đó là sự thay đổi căn bản trong tư duy quản trị. Thay vì yêu cầu người dân thích nghi với hệ thống, hệ thống phải chủ động thích nghi với nhu cầu chính đáng của người dân. Chỉ khi tầng thực thi chuyển từ tư duy "quản lý" sang tư duy "phục vụ", các chủ trương cải cách mới được hiện thực hóa đầy đủ và khoảng cách giữa chính sách với cuộc sống mới thực sự được thu hẹp.

# Từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ: Cải cách bắt đầu từ việc thay đổi điểm xuất phát của pháp luật

Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã ban hành nhiều chủ trương cải cách hành chính với mục tiêu xây dựng nền hành chính phục vụ, giảm thủ tục, giảm chi phí tuân thủ và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân và doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tế cho thấy khoảng cách giữa mục tiêu của chính sách và kết quả mà người dân cảm nhận vẫn còn rất lớn. Điều này đặt ra một câu hỏi quan trọng: điểm nghẽn thực sự nằm ở đâu?

Điểm nghẽn không chỉ nằm ở việc thực thi, mà sâu xa hơn nằm ở tư duy xây dựng và vận hành hệ thống quy định.

Trong quá trình xây dựng pháp luật và các quy định quản lý, câu hỏi thường được đặt ra là: "Làm thế nào để cơ quan quản lý kiểm soát được?", "Làm thế nào để bảo đảm đúng quy trình, đúng thẩm quyền, hạn chế rủi ro?". Đây là những mục tiêu cần thiết của quản lý nhà nước. Tuy nhiên, khi chúng trở thành tiêu chí ưu tiên cao nhất, thì nhu cầu thực tiễn của người dân và doanh nghiệp dễ bị đẩy xuống vị trí thứ hai.

Kết quả là nhiều quy định được thiết kế theo hướng giúp bộ máy quản lý thuận tiện hơn trong việc kiểm soát, lưu trữ hồ sơ, xác định trách nhiệm và xử lý rủi ro, thay vì trước hết phải giúp người dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình một cách nhanh chóng, đơn giản và hiệu quả.

Đó chính là nguyên nhân khiến nhiều chủ trương cải cách khi đi vào thực tế không đạt được kỳ vọng. Ý chí của nhà hoạch định chính sách mong muốn giảm thủ tục, nhưng trong quá trình cụ thể hóa, các quy trình lại được bổ sung thêm điều kiện, giấy tờ và cơ chế kiểm soát nhằm bảo đảm sự an toàn cho cơ quan thực thi. Sau nhiều tầng xử lý, điều còn lại thường chỉ là một phần tinh thần cải cách ban đầu.

Muốn giải quyết vấn đề này, cần thay đổi điểm xuất phát của quá trình xây dựng và thực thi chính sách.

Điểm xuất phát không nên là: "Cơ quan nhà nước cần gì để quản lý thuận lợi?", mà phải là: "Người dân và doanh nghiệp cần gì để thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình một cách thuận lợi, hợp pháp và an toàn?".

Khi nhu cầu hợp pháp của người dân trở thành trung tâm, toàn bộ hệ thống quy định sẽ phải tự điều chỉnh để phục vụ mục tiêu đó. Trách nhiệm phối hợp giữa các bộ, ngành, xử lý sự chồng chéo của pháp luật, thống nhất quy trình và hoàn thiện cơ chế không thể chuyển sang cho người dân. Đó là trách nhiệm nội tại của bộ máy nhà nước.

Nói cách khác, người dân không nên phải học cách thích nghi với sự phức tạp của hệ thống quản lý. Chính hệ thống quản lý phải được thiết kế để thích nghi với nhu cầu chính đáng của người dân và doanh nghiệp.

Đây không chỉ là thay đổi một vài thủ tục hành chính mà là thay đổi triết lý quản trị. Quy định không còn là mục tiêu để bảo vệ bộ máy, mà trở thành công cụ để phục vụ xã hội. Thành công của một quy định không được đo bằng việc cơ quan quản lý làm việc thuận tiện hơn, mà bằng việc người dân và doanh nghiệp được giải quyết công việc nhanh hơn, minh bạch hơn, ít chi phí hơn và đạt được đúng quyền lợi mà pháp luật bảo đảm.

Một Nhà nước kiến tạo và phục vụ không được yêu cầu người dân thích nghi với hệ thống. Ngược lại, hệ thống pháp luật, quy trình hành chính và cơ chế phối hợp phải liên tục được hoàn thiện để thích ứng với sự phát triển của xã hội và đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân. Đó mới là bản chất của một nền quản trị hiện đại: lấy con người làm trung tâm, lấy phục vụ làm mục tiêu và lấy hiệu quả xã hội làm thước đo cuối cùng của mọi chính sách.

# Muốn lấy người dân làm trung tâm thì phải thay đổi cách viết pháp luật

Trong nhiều năm qua, chúng ta thường nói đến mục tiêu xây dựng Nhà nước kiến tạo, Nhà nước phục vụ và lấy người dân, doanh nghiệp làm trung tâm. Tuy nhiên, nếu chỉ thay đổi cách thực thi mà không thay đổi cách xây dựng pháp luật thì cải cách sẽ luôn có giới hạn. Bởi lẽ, cách tư duy khi viết luật sẽ quyết định cách quản lý của cả bộ máy trong nhiều năm sau đó.

Hiện nay, nhiều văn bản pháp luật được xây dựng theo trình tự bắt đầu từ góc nhìn của cơ quan quản lý. Trước hết xác định thẩm quyền của cơ quan nào, trách nhiệm của cơ quan nào, điều kiện quản lý là gì, thủ tục cần thực hiện ra sao, hồ sơ gồm những gì và người dân phải đáp ứng những điều kiện nào. Toàn bộ cấu trúc của văn bản được hình thành từ nhu cầu quản lý của bộ máy, sau đó mới đến nhu cầu của người dân và doanh nghiệp.

Chính vì điểm xuất phát này, càng xuống các nghị định, thông tư và hướng dẫn thực hiện, hệ thống quy định càng có xu hướng bổ sung thêm thủ tục, điều kiện và cơ chế kiểm soát. Mỗi quy định đều có lý do quản lý riêng, nhưng khi cộng lại, người dân phải gánh toàn bộ sự phức tạp của hệ thống.

Nếu thực sự lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm thì cách tiếp cận phải đảo ngược.

Điểm khởi đầu của việc xây dựng pháp luật phải là xác định nhu cầu thực tiễn của người dân và doanh nghiệp. Người dân cần giải quyết vấn đề gì? Họ đang gặp khó khăn ở đâu? Họ cần Nhà nước hỗ trợ những gì? Sau khi xác định rõ nhu cầu đó mới thiết kế quyền, trách nhiệm, cơ chế phối hợp và quy trình quản lý phù hợp để đáp ứng nhu cầu một cách hợp pháp, minh bạch và hiệu quả.

Khi đó, luật không còn được viết theo logic "Nhà nước quản lý như thế nào?", mà được viết theo logic "Người dân thực hiện quyền của mình như thế nào thuận lợi nhất?". Cơ quan nhà nước sẽ phải tự tổ chức, phối hợp và điều chỉnh quy trình nội bộ để đáp ứng mục tiêu đó, thay vì chuyển gánh nặng sang người dân.

Điều này cũng đòi hỏi phải thay đổi cấu trúc của văn bản pháp luật. Mỗi luật, nghị quyết, nghị định hay thông tư không chỉ quy định quyền hạn của cơ quan quản lý mà trước hết phải làm rõ đối tượng phục vụ là ai, nhu cầu cần giải quyết là gì, kết quả cuối cùng mà người dân và doanh nghiệp được hưởng là gì, sau đó mới đến cơ chế tổ chức thực hiện và trách nhiệm của từng cơ quan. Khi nhu cầu của xã hội trở thành điểm xuất phát, quy định sẽ trở thành công cụ phục vụ thay vì chỉ là công cụ quản lý.

Đây không đơn thuần là thay đổi kỹ thuật lập pháp mà là thay đổi triết lý của nền hành chính. Từ tư duy lấy cơ quan quản lý làm trung tâm sang tư duy lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm; từ việc yêu cầu xã hội thích nghi với hệ thống sang việc yêu cầu hệ thống thích nghi với nhu cầu chính đáng của xã hội.

Chỉ khi thay đổi được điểm xuất phát ấy, pháp luật mới thực sự trở thành động lực phát triển, bộ máy nhà nước mới thực sự là bộ máy phục vụ, và mọi chủ trương cải cách mới có thể đi trọn vẹn từ nghị quyết đến cuộc sống.

# Đổi mới phương pháp lập pháp: Từ quản lý theo quy định sang quản lý theo kết quả phục vụ

Muốn xây dựng một Nhà nước thực sự lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm thì không chỉ thay đổi cách thực thi pháp luật mà phải thay đổi ngay từ phương pháp xây dựng pháp luật.

Trong nhiều năm qua, đa số luật, nghị quyết, nghị định và thông tư đều được xây dựng theo cùng một logic: xác định phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, thẩm quyền quản lý, trách nhiệm của cơ quan nhà nước, trình tự, thủ tục và điều kiện thực hiện. Đây là tư duy lập pháp lấy hoạt động quản lý của Nhà nước làm điểm xuất phát. Mục tiêu của văn bản là bảo đảm hệ thống quản lý vận hành đúng quy trình, đúng thẩm quyền và kiểm soát được rủi ro.

Tuy nhiên, khi điểm xuất phát là cơ quan quản lý thì người dân và doanh nghiệp trở thành đối tượng phải thích nghi với hệ thống. Mỗi cơ quan bổ sung thêm một yêu cầu, một điều kiện hay một quy trình để thuận tiện cho việc quản lý của mình. Kết quả là toàn bộ sự phức tạp của bộ máy được chuyển thành chi phí tuân thủ mà người dân và doanh nghiệp phải gánh chịu.

Muốn thay đổi điều này, cần đổi mới phương pháp lập pháp.

Điểm khởi đầu của mỗi văn bản pháp luật không nên là phạm vi điều chỉnh hay thẩm quyền quản lý, mà phải là vấn đề thực tiễn cần giải quyết. Văn bản phải trả lời trước hết các câu hỏi: Người dân và doanh nghiệp đang gặp khó khăn gì? Nhu cầu hợp pháp nào cần được đáp ứng? Kết quả cuối cùng mà chính sách cam kết mang lại là gì? Chỉ sau khi xác định rõ đầu ra đó mới thiết kế hệ thống quyền hạn, trách nhiệm, quy trình, cơ chế phối hợp và công cụ quản lý để bảo đảm đạt được kết quả.

Theo cách tiếp cận này, quy định không còn là mục tiêu mà trở thành công cụ. Bộ máy nhà nước không còn yêu cầu người dân thích nghi với quy trình của mình, mà phải tự tổ chức, phối hợp và điều chỉnh quy trình để đáp ứng nhu cầu của người dân trong khuôn khổ pháp luật.

Như vậy, cấu trúc của mỗi văn bản pháp luật cũng cần thay đổi. Thay vì bắt đầu bằng "Nhà nước quản lý như thế nào?", cần bắt đầu bằng "Chính sách này giải quyết vấn đề gì cho người dân và doanh nghiệp?". Tiếp theo là xác định kết quả đầu ra, các chỉ số đánh giá hiệu quả, quyền lợi mà người dân được bảo đảm, rồi mới đến cơ chế tổ chức thực hiện và trách nhiệm của từng cơ quan.

Đó là sự chuyển đổi từ **quản lý theo quy định (rule-centered)** sang **quản lý theo kết quả phục vụ (outcome-centered)**. Thành công của một văn bản pháp luật không còn được đo bằng số lượng quy định hay mức độ kiểm soát của cơ quan quản lý, mà bằng khả năng giải quyết vấn đề thực tiễn, giảm chi phí tuân thủ, nâng cao chất lượng phục vụ và tạo ra giá trị cho người dân, doanh nghiệp và xã hội.

Đây không chỉ là thay đổi kỹ thuật lập pháp mà là thay đổi triết lý quản trị quốc gia. Khi nhu cầu của người dân trở thành điểm xuất phát của pháp luật, pháp luật sẽ trở về đúng bản chất của mình: là công cụ phục vụ sự phát triển của xã hội, chứ không chỉ là công cụ tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước.

## Tại sao phải đổi mới phương pháp lập pháp?

Đổi mới phương pháp lập pháp không phải là thay đổi hình thức trình bày của luật, mà là thay đổi điểm xuất phát của toàn bộ quá trình xây dựng chính sách. Đây là điều kiện cần thiết để xây dựng một nền hành chính thực sự phục vụ người dân và doanh nghiệp.

### Thứ nhất, pháp luật sẽ giải quyết đúng vấn đề của xã hội thay vì chỉ hoàn thiện cơ chế quản lý.

Hiện nay, nhiều văn bản pháp luật được xây dựng từ góc nhìn của cơ quan quản lý. Câu hỏi đầu tiên thường là: "Cơ quan nào quản lý?", "Quản lý bằng công cụ gì?", "Điều kiện gì để được giải quyết?". Chính vì vậy, khi luật được ban hành, điều người dân nhìn thấy trước tiên là thủ tục, hồ sơ và điều kiện.

Nếu đổi cách tiếp cận, câu hỏi đầu tiên phải là: "Người dân đang gặp khó khăn gì?", "Doanh nghiệp đang mất chi phí ở đâu?", "Chính sách này cần tạo ra kết quả gì cho xã hội?". Khi đó, toàn bộ hệ thống quy định sẽ được thiết kế để giải quyết vấn đề, chứ không chỉ để quản lý vấn đề.

### Thứ hai, giảm đáng kể chi phí tuân thủ.

Hiện nay, một nhu cầu của người dân thường phải đi qua nhiều cơ quan, nhiều quy trình và nhiều loại giấy tờ khác nhau. Nguyên nhân là mỗi cơ quan xây dựng quy trình từ góc nhìn quản lý của mình.

Nếu lấy nhu cầu của người dân làm trung tâm, bộ máy nhà nước sẽ phải tự phối hợp với nhau. Người dân chỉ nêu một nhu cầu, còn việc chia sẻ dữ liệu, xác minh thông tin, xử lý liên thông và thống nhất quy trình là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước.

Như vậy, chi phí về thời gian, tiền bạc và cơ hội của người dân và doanh nghiệp sẽ giảm đáng kể.

### Thứ ba, giảm xung đột và chồng chéo giữa các văn bản pháp luật.

Khi mỗi bộ, ngành xây dựng quy định theo phạm vi quản lý của mình, rất dễ xảy ra tình trạng một vấn đề nhưng chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau, với những điều kiện hoặc quy trình chưa thống nhất.

Nếu điểm xuất phát là một nhu cầu cụ thể của người dân hoặc doanh nghiệp, các cơ quan buộc phải phối hợp ngay từ đầu để tạo thành một quy trình thống nhất. Điều này giúp hạn chế sự mâu thuẫn giữa các quy định và giảm nhu cầu phải xin ý kiến nhiều cấp trong quá trình thực hiện.

### Thứ tư, nâng cao trách nhiệm giải trình của Nhà nước.

Một văn bản pháp luật không chỉ quy định cơ quan nào có thẩm quyền, mà còn phải cam kết kết quả mà người dân sẽ nhận được.

Ví dụ, thay vì chỉ quy định hồ sơ và thủ tục cấp giấy phép, luật phải xác định rõ mục tiêu là rút ngắn thời gian xử lý, giảm chi phí, tăng tính minh bạch và tạo thuận lợi cho người dân. Khi mục tiêu đầu ra được xác định rõ, hiệu quả của chính sách có thể được đo lường và cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm về kết quả đó.

### Thứ năm, chuyển vai trò của pháp luật từ công cụ kiểm soát sang công cụ phát triển.

Pháp luật không chỉ có chức năng duy trì trật tự xã hội mà còn phải tạo động lực cho phát triển.

Một nền kinh tế muốn tăng trưởng nhanh cần một hệ thống pháp luật giúp người dân dễ đầu tư hơn, doanh nghiệp dễ kinh doanh hơn, nhà khoa học dễ nghiên cứu hơn và chính quyền địa phương dễ đổi mới sáng tạo hơn.

Muốn vậy, pháp luật phải được thiết kế từ nhu cầu phát triển của xã hội, thay vì chỉ từ nhu cầu kiểm soát của bộ máy.

## Đề xuất đổi mới cấu trúc lập pháp

Mỗi luật, nghị quyết, nghị định hoặc thông tư nên được xây dựng theo trình tự tư duy mới:

1. **Xác định vấn đề thực tiễn cần giải quyết.**
2. **Xác định nhu cầu của người dân, doanh nghiệp và xã hội.**
3. **Cam kết kết quả đầu ra của chính sách** (thời gian, chi phí, chất lượng dịch vụ, mức độ hài lòng...).
4. **Thiết kế cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước** để đạt được kết quả đó.
5. **Quy định quyền hạn, trách nhiệm, quy trình và chế tài** nhằm bảo đảm kết quả được thực hiện.

Theo cách tiếp cận này, quy định không còn là điểm khởi đầu mà trở thành công cụ để đạt được mục tiêu phục vụ.

Đây chính là sự chuyển đổi từ **quản lý theo quy định (rule-centered)** sang **quản lý theo kết quả phục vụ (outcome-centered)**. Thành công của một văn bản pháp luật sẽ không được đánh giá bằng số lượng điều khoản hay mức độ kiểm soát của cơ quan quản lý, mà bằng khả năng giải quyết vấn đề thực tiễn, giảm chi phí xã hội và nâng cao chất lượng phục vụ người dân và doanh nghiệp.

Đó là bước chuyển từ một nền hành chính "đúng quy trình" sang một nền hành chính "đúng mục tiêu"; từ một Nhà nước chủ yếu thực hiện quyền quản lý sang một Nhà nước kiến tạo và phục vụ sự phát triển.

# Kiến nghị đổi mới phương pháp lập pháp trong quá trình rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật

## Đề xuất gửi Bộ Tư pháp

Quá trình rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện nay là cơ hội quan trọng để không chỉ sửa đổi từng điều khoản cụ thể mà còn đổi mới phương pháp xây dựng pháp luật, bảo đảm thực hiện đúng tinh thần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm phục vụ.

Thực tiễn cho thấy nhiều chủ trương cải cách của Đảng và Nhà nước khi triển khai vào cuộc sống vẫn chưa đạt được kết quả như mong muốn. Một trong những nguyên nhân là phương pháp xây dựng pháp luật hiện nay chủ yếu được tổ chức theo tư duy quản lý nhà nước. Cấu trúc của nhiều văn bản bắt đầu bằng phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, thẩm quyền quản lý, trình tự, thủ tục và điều kiện thực hiện. Cách tiếp cận này giúp xác lập cơ chế quản lý, nhưng chưa luôn đặt trọng tâm vào vấn đề thực tiễn mà người dân và doanh nghiệp cần được giải quyết.

Vì vậy, kiến nghị Bộ Tư pháp nghiên cứu đổi mới phương pháp lập pháp theo hướng lấy nhu cầu của người dân, doanh nghiệp và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội làm điểm khởi đầu của quá trình xây dựng chính sách và văn bản quy phạm pháp luật.

Theo đó, đối với mỗi dự án luật, nghị quyết, nghị định hoặc thông tư, quá trình xây dựng chính sách nên được thiết kế theo trình tự:

* Xác định rõ vấn đề thực tiễn cần giải quyết.
* Phân tích nhu cầu và quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp chịu tác động.
* Xác định kết quả đầu ra mà chính sách hướng tới và các tiêu chí đánh giá kết quả.
* Thiết kế cơ chế phối hợp giữa các cơ quan để đạt được kết quả đó.
* Cuối cùng mới quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, thủ tục và cơ chế kiểm soát.

Cách tiếp cận này sẽ mang lại nhiều lợi ích thực tiễn.

Thứ nhất, pháp luật sẽ bám sát hơn nhu cầu của cuộc sống, giảm khoảng cách giữa chủ trương và thực tiễn thực thi.

Thứ hai, giảm chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp, bởi gánh nặng phối hợp giữa các cơ quan nhà nước được giải quyết ngay trong quá trình thiết kế chính sách thay vì chuyển sang người thực hiện thủ tục.

Thứ ba, hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật do các bộ, ngành cùng phải hướng tới một kết quả đầu ra chung thay vì tối ưu hóa riêng phạm vi quản lý của từng cơ quan.

Thứ tư, nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước. Hiệu quả của một văn bản pháp luật không chỉ được đánh giá ở việc ban hành đúng quy trình mà còn ở khả năng giải quyết vấn đề, giảm thời gian, chi phí và nâng cao mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp.

Đề xuất này không làm thay đổi các nguyên tắc lập pháp hiện hành về tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và khả thi của hệ thống pháp luật, mà bổ sung thêm một nguyên tắc quan trọng: **mọi chính sách và quy định cần được thiết kế từ góc nhìn của đối tượng được phục vụ, sau đó mới lựa chọn công cụ quản lý phù hợp để đạt được mục tiêu đó.**

Đây là sự chuyển đổi từ phương thức **quản lý theo quy định (rule-centered)** sang **quản lý theo kết quả phục vụ (outcome-centered)**. Trong mô hình này, quy định không còn là mục tiêu tự thân mà là công cụ để tạo ra giá trị công, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia.

## Rà soát hệ thống pháp luật không chỉ để xử lý chồng chéo, mà để đổi mới phương pháp quản trị quốc gia

Đợt rà soát hệ thống pháp luật hiện nay là cơ hội quan trọng để hoàn thiện thể chế. Tuy nhiên, nếu chỉ tập trung xử lý những quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp thì kết quả đạt được mới chỉ giải quyết phần "ngọn" của vấn đề.

Bản chất của cải cách thể chế không chỉ là sửa từng điều luật, mà là đổi mới cách tư duy xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật.

Trong nhiều năm qua, phần lớn hoạt động rà soát pháp luật tập trung vào việc xác định văn bản nào mâu thuẫn, quy định nào chồng chéo, thủ tục nào bất hợp lý hoặc thẩm quyền nào chưa rõ ràng. Đây là công việc cần thiết, nhưng chưa đủ.

Điều cần được rà soát sâu hơn là: liệu hệ thống pháp luật hiện nay đã thực sự lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm hay vẫn chủ yếu được thiết kế từ góc nhìn quản lý của cơ quan nhà nước?

Nếu điểm xuất phát của pháp luật vẫn là sự thuận tiện của bộ máy quản lý thì dù có sửa bao nhiêu điều khoản, hệ thống vẫn có xu hướng tạo thêm thủ tục, điều kiện và cơ chế kiểm soát. Ngược lại, nếu điểm xuất phát là nhu cầu thực tiễn của người dân và doanh nghiệp, toàn bộ cách xây dựng pháp luật sẽ thay đổi.

Vì vậy, đợt rà soát lần này cần mở rộng phạm vi từ **rà soát kỹ thuật pháp lý** sang **rà soát triết lý lập pháp và hiệu quả quản trị**.

Không chỉ đặt câu hỏi "quy định này có chồng chéo không?", mà còn phải đặt những câu hỏi quan trọng hơn:

* Quy định này đang giải quyết vấn đề gì cho người dân và doanh nghiệp?
* Quy định này có thực sự giảm chi phí xã hội hay đang làm tăng chi phí tuân thủ?
* Quy định này có tạo thuận lợi cho hoạt động sản xuất, kinh doanh và đời sống của người dân không?
* Mục tiêu quản lý có thể đạt được bằng một phương án đơn giản và hiệu quả hơn không?
* Cơ quan nhà nước có thể chủ động phối hợp với nhau để giảm gánh nặng thủ tục cho người dân hay không?

Đó mới là những câu hỏi phản ánh đúng tinh thần xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển và Nhà nước phục vụ.

Theo đó, cần nghiên cứu đổi mới phương pháp lập pháp theo hướng mọi dự án luật, nghị quyết, nghị định và thông tư đều bắt đầu từ việc xác định vấn đề thực tiễn cần giải quyết, nhu cầu của người dân và doanh nghiệp, kết quả đầu ra mà chính sách cam kết mang lại, rồi mới thiết kế cơ chế quản lý, phân công trách nhiệm và quy trình thực hiện.

Như vậy, pháp luật sẽ không chỉ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất, mà còn bảo đảm tính hiệu quả, tính phục vụ và khả năng tạo ra giá trị cho xã hội.

Đây là sự chuyển đổi từ **rà soát tính hợp pháp** sang **rà soát hiệu quả quản trị**; từ **quản lý theo quy định (rule-centered)** sang **quản lý theo kết quả phục vụ (outcome-centered)**; từ việc tối ưu hóa hoạt động của bộ máy sang tối ưu hóa lợi ích của người dân, doanh nghiệp và sự phát triển của đất nước.

Đó cũng là cách hiện thực hóa đầy đủ tinh thần chỉ đạo của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền hành chính phục vụ, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong giai đoạn phát triển mới.